2.4.7. Härter durchgreifen an Schulen – rechtlicher Rahmen schulischer Ordnungsmaßnahmen

Die Überweisung an eine andere Schule der gleichen Schulform ist eine schulische Ordnungsmaßnahme. Ordnungsmaßnahmen reagieren auf schwere Pflichtverstöße und dienen dem Zweck, die Funktionsfähigkeit der Schule zu sichern. Im Unterschied zu pädagogischen Maßnahmen ergehen sie nicht durch Lehrkräfte im normalen Unterrichtsbetrieb, sondern durch ein förmliches Verfahren. Die gesetzliche Grundlage für den Erlass von Ordnungsmaßnahmen ist § 44 SchulG LSA (Schulgesetz Sachsen-Anhalt) in Verbindung mit der SchulOrdnMaßnV. Die Arten von Ordnungsmaßnahmen sind in § 44 Abs. 4 SchulG LSA abschließend aufgezählt. So ist in § 44 Abs. 4 Nr. 7 SchulG LSA die Anordnung der Überweisung in eine andere Schule der gleichen Schulform als Ordnungsmaßnahme vorgesehen. Eine Ordnungsmaßnahme ist nur rechtmäßig, wenn sie durch die zuständige Stelle erfolgt und die Verfahrens- und Formvorschriften wahrt (formelle Rechtmäßigkeit). Zudem müssen die Voraussetzungen für den Erlass einer Ordnungsmaßnahme vorliegen und das Ermessen muss fehlerfrei ausgeübt worden sein, insbesondere muss der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sein (materielle Rechtmäßigkeit).

Formelle Rechtmäßigkeit

Nach der aktuellen SchulOrdnMaßnV ist die Klassenkonferenz zuständig für den Erlass von Ordnungsmaßnahmen (§ 2 Abs. 2 S. 1 SchulOrdnMaßnV). Die Schule muss den*die Schüler*in und die Erziehungsberechtigten vor dem Erlass anhören (§ 44 Abs. 5 SchulG LSA). Sie haben das Recht, sich in der Sitzung der Klassenkonferenz zu äußern (§ 6 SchulOrdnMaßnV). Über die Entscheidung der Klassenkonferenz erteilt die Schulleitung einen schriftlichen, begründeten Bescheid (§ 8 Abs. 1 SchulOrdnMaßnV). Bei einer Überweisung an eine andere Schule ist zudem eine Genehmigung durch das Landesschulamt notwendig (§ 3 Abs. 3 S. 3 SchulOrdnMaßnV).

Materielle Rechtmäßigkeit

Nach § 44 Abs. 2 S. 1 SchulG LSA können Ordnungsmaßnahmen getroffen werden, wenn dies zur Sicherung der Unterrichts- und Erziehungsarbeit oder zum Schutz von Personen oder Sachen erforderlich ist. § 44 Abs. 3 SchulG LSA setzt für den Erlass von Ordnungsmaßnahmen voraus, dass Schüler*innen gegen eine Rechtsnorm oder die Schulordnung verstoßen (Nr. 1) oder Anordnungen der Schulleitung oder einzelner Lehrkräfte nicht befolgen, die zur Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsauftrages der Schule notwendig sind (Nr. 2). Bei einem gewalttätigen Verhalten sind diese Voraussetzungen in der Regel erfüllt.

Die Entscheidung, ob und welche Ordnungsmaßnahme ergriffen wird, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Klassenkonferenz (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 10.01.2020 – 3 L 233/19). Das Ermessen unterliegt rechtlichen Grenzen. Werden diese Grenzen verletzt, besteht ein Ermessensfehler und die Maßnahme ist rechtswidrig. Ein Ermessensfehler liegt etwa vor, wenn die Schule von einem falschen Sachverhalt ausgeht oder aus sachfremden Erwägungen entscheidet. Dies ist auch dann der Fall, wenn die Schule den präventiven Zweck von Ordnungsmaßnahmen verkennt. Ordnungsmaßnahmen müssen darauf abzielen, ein künftiges Fehlverhalten der Schüler*innen zu verhindern. Sie dürfen nicht von einem Strafgedanken geleitet sein. Auch handelt die Schule fehlerhaft, wenn sie willkürlich eine härtere Maßnahme auswählt als zuvor in anderen ähnlichen Fällen oder wenn sie diskriminierende Erwägungen anstellt (Verstoß gegen Art. 3 GG [Grundgesetz]).

Von zentraler Bedeutung ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. In der Auswahl einer unverhältnismäßigen Maßnahme liegt ein Ermessensfehler. Eine Ordnungsmaßnahme ist daher nur rechtmäßig, wenn sie im Einzelfall geeignet, erforderlich und angemessen ist.

Sie muss geeignet sein, um ein künftiges Fehlverhalten zu verhindern (OVG Magdeburg, Beschluss vom 10.01.2020 – 3 L 233/19). Die Überweisung an eine andere Schule ist zur Verhinderung von Gewalt nur geeignet, wenn das bisherige gewaltvolle Verhalten zumindest auch durch bestimmte Personen oder Zustände an der bisherigen Schule bedingt wurde. Ansonsten ist nicht ersichtlich, inwiefern ein Schulwechsel eine Verbesserung bewirken soll (vgl. VG Halle, Beschluss vom 06.05.2019 – 6 B 170/19).

Eine Ordnungsmaßnahme ist nur erforderlich, wenn kein milderes Mittel mit gleicher Wirksamkeit besteht. Bevor eine schwere Ordnungsmaßnahme getroffen wird, müssen zuvor mildere, gleich wirksame Maßnahmen ausgeschöpft werden. Zwar müssen die in § 44 Abs. 4 SchulG LSA aufgelisteten Maßnahmen nicht zwingend der Reihe nach ergriffen werden. Mildere Maßnahmen sind aber vorrangig, wenn sie gleich geeignet erscheinen, um eine Verhaltensänderung zu bewirken. Die Überweisung an eine andere Schule ist die schwerste Ordnungsmaßnahme und dürfte bei einem erstmaligen Gewaltvorfall regelmäßig nicht erforderlich sein, da andere mildere Maßnahmen ausreichen könnten, um weitere Gewalt zu verhindern. Insbesondere ist zu beachten, dass die bloße Androhung einer Maßnahme oftmals ein milderes, gleich geeignetes Mittel ist. So muss nach § 2 Abs. 3 der aktuellen SchulOrdnMaßnV eine Ordnungsmaßnahme in der Regel zunächst angedroht werden; nur bei einem besonders schweren Fehlverhalten kann darauf verzichtet werden. Diese Regelung ist als eine Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu verstehen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Grundrechte und beruht damit auf Verfassungsrecht. Somit könnte auch eine Änderung der SchulOrdnMaßnV die Schulen nicht von ihrer Bindung an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit befreien (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 06.06.2006 – 19 B 742/06). Schüler*innen dürfen bei Gewalttaten nicht schneller an eine andere Schule verwiesen werden, wenn eine solche Überweisung unverhältnismäßig ist. Auch bei Gewalttaten ist es stets eine Frage des Einzelfalls, ob die Anordnung einer Ordnungsmaßnahme ohne vorherige Androhung erforderlich und angemessen ist.

Eine Ordnungsmaßnahme muss immer in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere des Fehlverhaltens stehen (OVG Magdeburg, Beschluss vom 10.01.2020 – 3 L 233/19) und darf keine unzumutbare Belastung sein. Die Überweisung an eine andere Schule greift besonders stark in die Rechtsstellung des*der Betroffenen ein und bringt erhebliche Nachteile mit sich (vgl. VG Halle, Beschluss vom 06.05.2019 – 6 B 170/19). Sie ist daher nur angemessen, wenn es sich um ein wiederholtes Fehlverhalten oder einen besonders schweren Fall handelt. Die Überweisung an eine andere Schule erscheint zudem unangemessen, wenn sie primär der Abschreckung anderer Schüler*innen dienen soll.

Es bestehen erhebliche rechtliche Bedenken gegen die Einführung einer Spezialschule für Gewalttäter*innen und die Möglichkeit, Schüler*innen an sie zu überweisen.

Gesetzliche Ermächtigung

Es spricht vieles dafür, dass Überweisungen an eine Spezialschule für Gewalttäter*innen jedenfalls nicht ohne eine Änderung des Schulgesetzes möglich sind. Der Katalog an Ordnungsmaßnahmen in § 44 Abs. 4 SchulG LSA ist abschließend. Die Überweisung an eine Spezialschule müsste unter eine der dort aufgezählten Maßnahmen fallen. § 44 Abs. 4 Nr. 9 LSA scheidet hierzu aus, da dieser nur zur Verweisung von allen Schulen ermächtigt (und dies auch nur, wenn die Vollzeitschulpflicht erfüllt wurde), nicht jedoch zur Zuweisung an eine bestimmte Schule. Die Überweisung an eine Spezialschule kann auch nicht als Überweisung an eine andere Schule der gleichen Schulform (§ 44 Abs. 4 Nr. 7 SchulG LSA) angesehen werden. Eine Spezialschule, die der gesonderten Beschulung von «Gewalttäter*innen» dient, ist als eigene Schulform einzuordnen. Auch kann das Bildungsministerium keine neuen Ordnungsmaßnahmen durch die SchulOrdnMaßnV einführen. Die SchulOrdnMaßnV beruht auf § 44 Abs. 6 SchulG LSA, der das Ministerium nur dazu ermächtigt, die Voraussetzungen und das Verfahren für Ordnungsmaßnahmen zu regeln. Die Einführung neuer Maßnahmen ist davon nicht umfasst.

Verfassungsmäßigkeit

Im Übrigen könnte eine entsprechende Regelung, selbst wenn sie im Schulgesetz erfolgt, gegen Grundrechte verstoßen und daher verfassungswidrig sein. Ob eine Spezialschule für Gewalttäter*innen mit den Grundrechten vereinbar ist, hängt davon ab, wie die Spezialschule ausgestaltet wird und unter welchen Voraussetzungen Schüler*innen an sie überwiesen werden können.

Die Überweisung an eine Spezialschule für Gewalttäter*innen ist ein Eingriff in das Recht auf schulische Bildung. Dieses Recht wird aus dem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) in Verbindung mit dem staatlichen Bildungsauftrag (Art. 7 Abs. 1 GG) abgeleitet (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21). Zudem gewährt Art. 25 Abs. 1 LSAVerf (Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt) allen jungen Menschen ein Recht auf eine Erziehung und Ausbildung, die ihre Begabungen und Fähigkeiten fördert. Kinder und Jugendliche haben ein Recht darauf, dass der Staat ihre Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit durch schulische Bildung unterstützt und fördert (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21). Das Recht auf Bildung schützt Schüler*innen auch vor Eingriffen in ihre schulischen Entfaltungsmöglichkeiten. Die Überweisung an eine Spezialschule für Gewalttäter*innen wirkt sich unmittelbar auf die Bildungschancen der betroffenen Schüler*innen aus. Da von der Einordnung als «Gewalttäter*innen» eine erhebliche Stigmatisierung ausgeht, kann im Übrigen auch das Persönlichkeitsrecht der betroffenen Schüler*innen (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) beeinträchtigt sein. Auch wird in das Recht der Eltern eingegriffen, grundsätzlich frei über den Bildungsweg ihres Kindes zu entscheiden (Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 26 Abs. 3 LSAVerf).

Ob diese Grundrechte verletzt sind, hängt insbesondere davon ab, ob es sich als verhältnismäßig darstellt, Schüler*innen an eine Spezialschule zu überweisen. Wird die Überweisung an eine Spezialschule für Gewalttäter*innen als Ordnungsmaßnahme eingeführt, muss eine solche Überweisung dem Zweck dienen, künftiges Fehlverhalten des*der Schüler*in zu verhindern. Eine Spezialschule darf nicht mit dem Ziel eingeführt werden, die Schüler*innen durch eine Überweisung an diese Schule zu bestrafen. Insbesondere darf sie kein Instrument für eine Bestrafung von noch nicht strafmündigen Kindern sein. Der Staat darf das Schulwesen nicht benutzen, um eine Bestrafung abseits des Strafrechts zu bewirken. Die Eignung einer Spezialschule zur Verhinderung künftiger Gewalt erscheint zweifelhaft, insbesondere wenn das Problem der Gewalt nur an diese Schule verlagert wird. Besteht an der Spezialschule kein besonderer Ansatz zur Gewaltprävention, so ist nicht ersichtlich, inwiefern sie zur Prävention besser geeignet ist als die allgemeinen Schulen. Maßnahmen an den allgemeinen Schulen wären insofern ein milderes, gleich wirksames Mittel, sodass die Überweisung an eine Spezialschule nicht erforderlich wäre. Auch die Angemessenheit ist bedenklich. Die Pflicht zum Besuch einer Spezialschule würde die Schüler*innen stark belasten. Sie würden kategorisch als Gewalttäter*innen eingeordnet werden. Davon geht eine Stigmatisierung aus, die das soziale Leben sowie die späteren beruflichen Chancen nachhaltig beeinträchtigen kann. Es ist sehr zweifelhaft, dass eine Spezialschule die Schüler*innen zu einem gewaltfreien Verhalten und zum Lernen motiviert, insbesondere wenn keine Aussicht auf Rückkehr an eine allgemeine Schule besteht. Es steht die Befürchtung im Raum, dass die betroffenen Schüler*innen durch eine Spezialschule lediglich von den allgemeinen Schulen ferngehalten werden sollen. Insbesondere das Recht auf Bildung verlangt jedoch, dass stets auch das Interesse der Schüler*innen an Förderung und Bildung hinreichend berücksichtigt wird.