2.2.5. Gegendemos räumlich verdrängen – der absolute Vorrang des Erstanmeldeprinzips?

Grundrecht und Einschränkung

Für diesen Fall ist das Grundrecht der Versammlungsfreiheit besonders wichtig. Die Versammlungsfreiheit ist durch Art. 8 Abs. 1 GG (Grundgesetz) geschützt. Auf dieses Grundrecht können sich Deutsche und EU-Bürger*innen berufen (jedenfalls vereinfacht gesagt). Nicht-EU-Bürger*innen können sich in Sachsen-Anhalt auf Art. 12 Abs. 1 LSAVerf (Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt) berufen. Danach haben «[a]lle Menschen […] das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.» Zusätzlich werden Nicht-EU-Bürger*innen als Versammlungsteilnehmende durch die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG sowie die Versammlungsfreiheit aus Art. 11 EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention) geschützt.

Rechtmäßigkeit der Beschränkung

Durch die Verlegung an den Stadtrand wird in die Versammlungsfreiheit der O eingegriffen. Ein solcher Eingriff in die Rechte der Versammlungsteilnehmenden bedarf einer gesetzlichen Grundlage (sogenannter «Vorbehalt des Gesetzes»).

Gesetzliche Grundlage nach alter Rechtslage

Vor Änderung des Versammlungsrechts gab es keine Norm, die ganz grundsätzlich Anmeldende und Teilnehmende einer Demonstration davor schützt, dass in ihrer Nähe eine weitere – möglicherweise auch gegen sie gerichtete – Demonstration stattfindet.

Das Versammlungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VersammlG LSA) besagt aber in § 13 Abs. 1 VersammlG LSA, dass Versammlungen von Beschränkungen abhängig gemacht werden können, «wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist».

Die «öffentliche Sicherheit» kann auch dann gefährdet sein, wenn die Ausgangsdemonstration nicht (wie angemeldet und geplant) durchgeführt werden kann. Nicht jede Gegendemonstration begründet eine solche Gefahr. Hierfür bedarf es tatsächlicher Anhaltspunkte. An diese sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts strenge Anforderungen zu stellen. Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen genügen nicht. Selbst wenn es qualifizierende Anhaltspunkte für eine solche Gefahr gäbe, müssten die verschiedenen Rechtsgüter in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden. Ob die Einschränkung der Versammlungsfreiheit der O insbesondere verhältnismäßig ist, ist eine Frage des Einzelfalls.

Eine Verlegung an den weit entfernten Stadtrand bedarf im Hinblick auf die erhebliche Einschränkung der Versammlungsfreiheit einer guten Begründung.

Im obigen Fall wurde von der Behörde schlicht überhaupt nicht auf eine Gefahr durch die Gegendemonstration Bezug genommen. Auf § 13 Abs. 1 VersammlG LSA kann sich die Behörde für die Verlegung also nicht stützen.

Gesetzliche Grundlage nach neuer Rechtslage

Mit der Änderung des Versammlungsrechts könnte es nun eine Norm geben, die die Behörden dazu ermächtigt, die Versammlung der O an den Stadtrand zu verlegen.

Hier stellt sich die Frage, ob die nun eingeführte Norm im Versammlungsrecht verfassungsmäßig ist. Dafür muss das Gesetz formell ordnungsgemäß zustande gekommen sein und materiell mit der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt sowie dem Grundgesetz vereinbar sein.

Dass das Gesetz formell ordnungsgemäß zustande gekommen ist, soll hier unterstellt werden.

Einschränkung der Versammlungsfreiheit

Es könnte sich in diesem Fall die Frage stellen, ob überhaupt eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit vorliegt. Schließlich ist die Versammlung möglich – nur nicht am ursprünglich gewünschten Ort in der Nähe der Ausgangsdemonstration.

Dafür ist zunächst zu klären, was eine Versammlung im Sinne der Versammlungsfreiheit ausmacht und was sie von einer bloßen Ansammlung abgrenzt. Diese Unterscheidung erfolgt anhand der Frage, ob ein gemeinsamer, kommunikativer Zweck verfolgt wird. Nur dann gilt die Ansammlung als Versammlung im Sinne der Versammlungsfreiheit.

Diesem kommunikativen Zweck, beispielsweise dem Ausdruck des Missfallens gegenüber den Inhalten einer anderen Versammlung, kommt eine zentrale Rolle für das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zu. Daraus folgt, dass Beschränkungen, die diesen kommunikativen Zweck stark beeinträchtigen, ähnlich gravierende Einschränkungen der Versammlungsfreiheit sein können wie ein Verbot der Versammlung selbst. Das Bundesverfassungsgericht stellte in diesem Sinne auch fest, dass das Grundrecht der Versammlungsfreiheit das Interesse der Veranstaltenden schützt, einen Beachtungserfolg (also mit ihrem Anliegen öffentlich wahrgenommen zu werden) in ihrem Sinne zu erzielen – auch durch möglichst große Nähe zum symbolhaltigen Ort. Das hatte das Bundesverfassungsgericht beispielsweise im Falle des G8-Gipfels ausdrücklich festgehalten (BVerfG, Beschluss vom 06.06.2007 – 1 BvR 1423/07).

Wird den Veranstaltenden der Gegendemonstration die Möglichkeit genommen, ihr Missfallen in Sicht- und Hörweite der Ausgangsdemonstration kundzutun, bedeutet dies einen erheblichen Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit.

Rechtfertigung des Eingriffs in die Versammlungsfreiheit

Ein Eingriff in Grundrechte macht ein Gesetz aber noch nicht automatisch verfassungswidrig. Dieser Eingriff kann nämlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein.

Die Versammlungsfreiheit für Versammlungen «unter freiem Himmel» kann durch einfaches Gesetz eingeschränkt werden (Art. 8 Abs. 2 GG und Art. 12 Abs. 2 LSAVerf). Das von X erlassene Parlamentsgesetz kann also grundsätzlich das Recht der Versammlungsfreiheit einschränken.

Allerdings sind auch diese Einschränkungen nicht unbeschränkt möglich. Beispielsweise darf eine Einschränkung des Grundrechts nicht dazu führen, dass das Grundrecht entkernt wird und dann faktisch keinerlei Schutz mehr bietet (das ist die sogenannte «Wesensgehaltsgarantie»). Insbesondere darf die Einschränkung nicht unverhältnismäßig sein. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip leitet sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ab. Bei der Abwägung verschiedener Rechtsgüter darf – vereinfacht ausgedrückt – nicht ohne jegliche Rücksicht auf Verluste, in die eine oder andere Richtung entschieden werden.

Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Versammlungsfreiheit

Die triftigste Frage ist in diesem Kontext, ob das Gesetz verhältnismäßig im engeren Sinne ist, also die widerstreitenden Grundrechtspositionen in einen angemessenen Ausgleich bringt.

Hierfür ist zunächst noch einmal herauszustellen, welche enorme Bedeutung das Bundesverfassungsgericht den Grundrechten der Meinungs- und Versammlungsfreiheit beimisst. Das Bundesverfassungsgericht formulierte bereits früh, dass der «Kampf der Meinungen» und die «ständige geistige Auseinandersetzung» grundlegende Voraussetzung für eine freiheitliche und demokratische Staatsordnung sind (BVerfG, Urteil vom 15.01.1958 – 1 BvR 400/51), was sich insbesondere in der Bedeutung der Versammlungsfreiheit niederschlägt (BVerfG Beschluss vom 14.05.1985 – 1 BvR 233, 341/81). Dieser Kampf der Ideen und Meinungen wurde vom Bundesverfassungsgericht als «Lebenselement» einer demokratischen Ordnung bezeichnet. Erst vor kurzem betonte das Bundesverfassungsgericht erneut, dass die Versammlungsfreiheit grundlegende Voraussetzung eines demokratischen Gemeinwesens ist – auch und gerade in Zeiten einer digitalisierten Welt (BVerfG, Beschluss vom 01.10.2025 – 1 BvR 2428/20).

Hier steht das Recht der Versammlungsfreiheit der Ausgangsdemonstration dem Recht der Versammlungsfreiheit der Gegendemonstration gegenüber. Für jegliche Gegenversammlung wird die Versammlungsfreiheit weitgehend eingeschränkt. Denn wie auch das Bundesverfassungsgericht feststellt, schützt die Versammlungsfreiheit auch die Verwirklichung des kommunikativen Zwecks – hier der Ausdruck des Missfallens über die Ausgangsversammlung. Dieser Zweck wird regelmäßig vereitelt, wenn er nicht in unmittelbarer Nähe zum Bezugsobjekt vorgebracht wird und somit Achtung erlangen kann. Ein Gesetz, das gänzlich unabhängig von der Einzelfallsituation, einer Gefahrenprognose und gleichzeitig auch ohne jegliche Möglichkeit zur Abwägung schlicht alle Gegenversammlungen unterbindet, bedeutet mithin eine enorme Einschränkung der Versammlungsfreiheit.

Die Sorgen um Einschränkungen der Ausgangsversammlungen bleiben hingegen abstrakt und vage. Dies ist im Hinblick auf die Natur von Parlamentsgesetzen auch nicht zu vermeiden, denn sie sollen gerade abstrakt einen bestimmten Sachverhalt regeln – was genau die Gefahr ist, die abgewendet werden soll, ist trotzdem entscheidend.

Zunächst ist klarzustellen, dass keine Versammlung das Recht genießt, den öffentlichen Raum unwidersprochen für sich nutzen zu können, ohne gegenteilige Meinungen hinnehmen zu müssen.

Relevant können deshalb nur tatsächliche Einschränkungen der Ausgangsversammlungen sein, also beispielsweise Blockaden, die dazu führen, dass die Versammlung nicht oder nicht wie geplant durchgeführt werden kann. Nur solche Verhinderungs-, Störungs- oder Blockadeaktionen können von Bedeutung sein – denn Versammlungen haben kein Recht auf Schutz vor lautstarkem Gegenprotest.

Wie genau mit Versammlungen umzugehen ist, die (auch) der Verhinderung einer anderen Versammlung dienen, ist nicht abschließend geklärt. Das Bundesverfassungsgericht hatte dazu erst kürzlich entschieden, dass auch eine solche Verhinderungsversammlung von der Versammlungsfreiheit geschützt wird, wenn sie ein über die Verneinung bzw. Verhinderung der Gegenversammlung hinausgehendes, eigenständiges Element der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung aufweist – etwa durch Sprechchöre und Plakate mit verschiedenen Aussagen (BVerfG, Beschluss vom 01.10.2025 – 1 BvR 2428/20). Es kommt dabei – so das Bundesverfassungsgericht – auch nicht darauf an, ob der Schwerpunkt der Versammlung auf diesem kommunikativen Zweck liegt. Mit anderen Worten fällt auch eine Blockadeaktion nicht automatisch aus dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit heraus, jedenfalls so weit sie noch einen darüber hinausgehenden kommunikativen Zweck verfolgt. Allenfalls wenn diese Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung von völlig untergeordneter Bedeutung ist, kann der Schutz der Versammlungsfreiheit enden – diese Frage hat das Bundesverfassungsgericht aber explizit offengelassen (BVerfG, Beschluss vom 1.10.2025 – 1 BvR 2428/20). Wichtig ist allerdings auch: Nur weil eine Versammlung vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheit umfasst ist, bedeutet das nicht, dass sie nicht eingeschränkt werden kann. Das Bundesverfassungsgericht führte insoweit aus: «Es ist für den Prozess der freien Meinungsbildung in einem demokratischen Gemeinwesen von zentraler Bedeutung, dass das Recht, seine Meinung gemeinschaftlich mit anderen öffentlich kundzutun, nicht zum Mittel wird, um Menschen mit anderen Überzeugungen an der Wahrnehmung desselben Rechts zu hindern.»

Auf den genauen Umgang mit solchen Verhinderungsaktionen kommt es für die Bewertung dieses Gesetzes aber auch nicht an. Denn ganz gleich, wie mit diesen Versammlungen umzugehen ist, ist nicht jede Demonstration mit einer Blockadeaktion gleichzusetzen. Das Gesetz betrifft faktisch schlicht alle Versammlungen und Demonstrationen gleichermaßen. Dass alle Gegendemonstrationen (oder auch nur die Mehrheit) eine Blockade der Ausgangsdemonstration bezwecken, darf wohl bezweifelt werden. Wenn im konkreten Einzelfall keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Ausgangsversammlung blockiert werden soll, kann es in diesem Einzelfall auch keine verfassungsrechtliche Rechtfertigung dafür geben, die Versammlung einzuschränken.

Vielmehr gilt ganz grundsätzlich: Das Versammlungsrecht verfolgt das Ziel, eine Lage zu schaffen, in der möglichst viele ihre Versammlungsfreiheit möglichst frei ausüben können. Dazu passt ein Gesetz, das völlig einseitig und starr die Versammlungsfreiheit beschränkt, nicht. Die Rechte verschiedener Versammlungen müssen regelmäßig im Einzelfall gegeneinander abgewogen werden. Die Versammlungsbehörden sind schon jetzt verpflichtet, die verschiedenen Rechtsgüter in einen verhältnismäßigen Ausgleich zu bringen. Das Erstanmeldeprinzip kann dabei eine Rolle spielen. Es scheidet also nicht schon grundsätzlich als Differenzierungskriterium zwischen Versammlungen aus. Es darf andererseits auch nicht überhöht werden und kann nicht in jedem Einzelfall eine verhältnismäßige Lösung ermöglichen. Eine gesetzliche Regelung, die ganz unabhängig von einer konkreten Situation die Versammlungsfreiheit einseitig massiv beschränkt – wenn nicht sogar gänzlich aufhebt –, wird einer Verhältnismäßigkeitsprüfung aller Voraussicht nach nicht standhalten können.

Hier liegt im Übrigen auch der Unterschied zu – tatsächlich schon existierenden – Bannmeilen beispielsweise um Länderparlamente. Denn diese Bannmeilen haben die Abwägung verschiedener Rechtsgüter zum Gegenstand (Schutz und Integrität der gesetzgebenden Organe gegen Versammlungsfreiheit). Im vorliegenden Fall geht es aber um die Abwägung von grundsätzlich gleichwertigen Versammlungen. Zudem ist auch die Zulässigkeit von Bannmeilen um Parlamente in der juristischen Wissenschaft umstritten.

Zuletzt ist noch einmal herauszustellen, dass das Bundesverfassungsgericht stets betont, Demokratie lebe vom Kampf der Meinungen und Ideen. Für diese Auseinandersetzung sind Versammlungen von zentraler Bedeutung – das Bundesverfassungsgericht erhebt sie zum «Lebenselement» der demokratischen Staatsordnung. Dieser Wettstreit verschiedener Meinungen muss deshalb stets gewährleistet werden. Es ist insoweit absehbar, dass durch eine entsprechende Gesetzesänderung zur Einführung einer starren Bannmeile dieser Wettbewerb eingeschränkt wird und damit auch die Grundvoraussetzungen demokratischer Gesellschaft infrage stehen. Schon vor diesem Hintergrund muss sich das Vorhaben erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken gegenübersehen.

Das Gesetz ist nach der hier vertretenen Argumentation unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig.

Das eingeführte Gesetz ist verfassungswidrig. Verfassungswidrige Gesetze sind nichtig, sodass sich die Versammlungsbehörde hierauf nicht stützen kann, um die Beschränkung zu begründen. Es fehlt damit an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage, was die Beschränkung rechtswidrig macht.

Für O ist die konkrete rechtliche Lage aber aus zwei Gründen komplizierter.

Verwaltungsakt

Die Beschränkung ist ein Verwaltungsakt. Dieser wird nicht automatisch unwirksam, nur weil er rechtswidrig ist. O kann nicht einfach dazu aufrufen, die Gegendemonstration am ursprünglich geplanten Ort abzuhalten. Denn die Beschränkung der Versammlungsbehörde bleibt erst einmal wirksam. Das heißt, sie gilt weiter, sofern und solange O nicht rechtlich gegen sie vorgeht.

 Die Beschränkung ist ein die O belastender Verwaltungsakt, weshalb die Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht die richtige Vorgehensweise ist. Allerdings muss O gegebenenfalls vorher Widerspruch einlegen. Wenn ein Widerspruch vorgesehen ist, muss sie das Widerspruchsverfahren abwarten. Ob ein Widerspruch notwendig ist, lässt sich der Rechtsbehelfsbelehrung entnehmen, die die Versammlungsbehörde mit der Beschränkung verbinden sollte.

Das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts

Ein weiteres Problem für O wird sein, dass Verwaltungsgerichte nicht einfach verbindlich feststellen können, dass Gesetze verfassungswidrig sind. Es gilt das sogenannte «Verwerfungsmonopol» der Verfassungsgerichte.

O kann und sollte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vortragen, dass das Gesetz verfassungswidrig ist. Aber selbst wenn O das Verwaltungsgericht von der Verfassungswidrigkeit überzeugt, kann das Gericht nicht einfach entscheiden, das Gesetz nicht anzuwenden. Es muss das Gesetz dann vielmehr dem Verfassungsgericht vorlegen – im Wege der konkreten Normenkontrolle. Das verwaltungsgerichtliche Verfahren wird dann ausgesetzt, bis das Verfassungsgericht entschieden hat.

Einstweiliger Rechtsschutz

Für O ist außerdem wichtig zu prüfen, ob sie im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Beschränkung vorgehen sollte. Zunächst wird die Versammlungsbehörde für eine solche Beschränkung nämlich häufig die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung) anordnen. Das bedeutet – vereinfacht gesagt –, dass, wenn O Klage oder Widerspruch nutzt, die Beschränkung zunächst einfach weiter durchgesetzt werden kann. Bis zum Ende des Rechtsstreits bleibt die Beschränkung also in der Welt und O muss sich an die Ortsverlegung halten.

Insbesondere in solchen Fällen kann es deshalb wichtig sein, den einstweiligen Rechtsschutz zu nutzen. Mithilfe dieses Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht kann O erreichen, dass eine vorläufige Entscheidung getroffen wird, noch bevor die Versammlung beginnt. Ohne dieses Verfahren kann O meist nur im Nachhinein – typischerweise mit einer Fortsetzungsfeststellungsklage – feststellen lassen, ob die Beschränkung rechtswidrig war. Ihrer konkreten Versammlung ist damit aber meist nicht mehr geholfen.

Der einstweilige Rechtsschutz kann in bestimmten Fällen auch noch einen weiteren Vorteil haben: Verwaltungsgerichte können einstweiligen Rechtsschutz gewähren, ohne dass sie die Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes vorher einem Verfassungsgericht vorlegen müssen (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1992 – 1 BvR 1028/91). Die Anforderungen sind allerdings streng und abhängig vom jeweiligen Einzelfall.

Auch wenn das fragliche Gesetz nach der hiesigen Argumentation verfassungswidrig ist, gestaltet sich die Durchsetzung der Rechte für Versammlungsteilnehmende und Veranstalter*innen schwierig, weil nur Verfassungsgerichte über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen abschließend entscheiden können.