2.1.8. Babybegrüßungsgeld nur für Deutsche – warum die Staatsangehörigkeit kein sachlicher Grund ist

Bei dem Babybegrüßungsgeld handelt es sich um eine familienpolitische Zusatzleistung. Auf finanzverfassungs- und haushaltsrechtliche Fragen wird im Folgenden nicht eingegangen. Zudem wird unterstellt, dass die Zuständigkeit für eine solche Leistung beim Bundesland und nicht etwa ausschließlich beim Bund oder den Kommunen liegt.

Der Fokus liegt auf der Frage, ob ein solches Familiengeld an die Staatsangehörigkeit der Eltern anknüpfen darf. Dies ist besonders relevant, da ähnliche Einschränkungen durch autoritäre Landesregierungen für andere Begünstigungen und Leistungen denkbar sind.

Der rechtliche Schwerpunkt liegt demnach auf der Frage, ob die Beschränkung der Leistung auf deutsche Staatsangehörige mit dem allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG (Grundgesetz) bzw. Art. 7 Abs. 1 LSAVerf (Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt) vereinbar ist.

Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet dem Staat – vereinfacht ausgedrückt – Doppelstandards. Regelt der Staat einen bestimmten Sachverhalt, darf er bestimmte Gruppen nicht unterschiedlich behandeln, es sei denn, es gibt hierfür gute sachliche Gründe. Beispielhaft: Will der Staat allen Menschen einen Inflationsausgleich zahlen, darf er dessen Höhe nicht an der Schuhgröße festmachen. Es gibt hierfür schlicht keinen sachlichen Grund, der diese Ungleichbehandlung rechtfertigen könnte. Eine Unterscheidung nach den Einkommens- und Vermögensverhältnissen ist hingegen denkbar, weil von Inflation nicht alle Einkommensgruppen gleichermaßen belastet sind.

Für das Babybegrüßungsgeld ergibt sich folglich die Frage: Gibt es einen sachlichen Grund, Eltern mit und ohne deutsche Staatsangehörigkeit unterschiedlich zu behandeln und nur der ersten Gruppe ein Babybegrüßungsgeld auszuzahlen?

Vergleichsfall: Bayerisches Erziehungsgeld

Ein Blick auf einen sehr ähnlichen Fall, über den das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden hat, bietet eine Einschätzung zur Zulässigkeit des Vorhabens. In diesem sollte das bayerische Erziehungsgeld nur an Eltern mit EU-Staatsangehörigkeit ausgezahlt werden. Dieses Erziehungsgeld sollte Eltern unter anderem ermöglichen, berufliche Einschränkungen hinzunehmen, um sich stattdessen der Erziehung ihrer Kinder widmen zu können.

Das Bundesverfassungsgericht hatte darüber zu entscheiden, ob für die Gewährung des Erziehungsgeldes zulässigerweise an die Staatsangehörigkeit angeknüpft werden durfte. Die Entscheidung beschäftigte sich maßgeblich mit dem oben beschriebenen allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG.

Zulässiges Kriterium

Zunächst stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass es nicht grundsätzlich verboten ist, an die Staatsangehörigkeit als Kriterium anzuknüpfen. Diese kann ein zulässiges Unterscheidungskriterium sein. Gleichzeitig stellte das Bundesverfassungsgericht aber klar, dass eine grundlose Anknüpfung an die Staatsangehörigkeit unzulässig wäre – die Staatsangehörigkeit ist demnach nicht automatisch ein ausreichendes Unterscheidungskriterium. Es bedarf vielmehr eines sachlichen Grundes, der diese Unterscheidung rechtfertigt.

Anforderungen an sachlichen Grund

Sodann beschäftigte sich das Bundesverfassungsgericht mit der Frage, welche Anforderungen im konkreten Fall an diesen sachlichen Grund für eine Ungleichbehandlung zu stellen sind. Es stellte fest, dass die Entscheidung über das Erziehungsgeld nicht nur einem «Willkürverbot» unterliege, sondern (gesteigerte) Anforderungen an den die Ungleichbehandlung rechtfertigenden sachlichen Grund zu stellen seien.

Das liege zum einen daran, dass die grundrechtlich geschützte Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG sowie das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG betroffen seien. Diese grundrechtlichen Positionen schützen außerdem alle Eltern und Familien und knüpfen nicht an die Staatsangehörigkeit an (sogenannte «Jedermann-Grundrechte»). Nach dem Bundesverfassungsgericht ist eine unmittelbare Verletzung von Art. 6 GG nicht gegeben. Jedoch seien die Anforderungen an die Begründung einer Ungleichbehandlung erhöht.

Zum anderen knüpfe die Regelung «mit der Staatsangehörigkeit an ein Merkmal an, das den antragstellenden Personen kaum verfügbar ist». Da betroffene Personen nur einen begrenzten Einfluss auf die eigene Staatsangehörigkeit haben, erhöhe dies die Anforderungen an den vermeintlichen Grund für die Ungleichbehandlung.

Argumente aus Bayern

Es war daher zu prüfen, was der Hintergrund für den Ausschluss von Personen ohne EU-Staatsangehörigkeit war.

Für das bayerische Erziehungsgeld wurde argumentiert, die Leistung solle Erwerbstätige oder erwerbsfähige Personen dazu ermuntern, der Kindererziehung Vorrang einzuräumen. Für Menschen, die rechtlich keiner Erwerbstätigkeit nachgehen können, sei ein solches Erziehungsgeld demnach weder nötig noch angebracht. Diesen Grundgedanken hielt das Bundesverfassungsgericht für grundsätzlich tragfähig. Dient eine Maßnahme ausschließlich dazu, Erwerbstätige zu ermuntern, ihre Kindererziehung zu priorisieren, ist die Anknüpfung an die (Möglichkeit zur) Erwerbstätigkeit naheliegend. Allerdings gibt die Staatsangehörigkeit keine Auskunft über die rechtliche Möglichkeit, einer Arbeit nachzugehen. Eine Vielzahl an Aufenthaltstiteln erlaubt die Erwerbstätigkeit, ohne dass eine EU-Staatsangehörigkeit notwendig wäre. Das Bundesverfassungsgericht entschied folglich, dass eine Unterscheidung anhand der Staatsangehörigkeit insoweit nicht zu rechtfertigen sei.

Gleiches galt für das Ziel, Personen zu fördern, die dauerhaft in Bayern leben. Ob Menschen dauerhaft im fraglichen Bundesland bleiben bzw. bleiben werden, lasse sich nicht anhand der Staatsangehörigkeit ermitteln.

Auch das Argument, man wolle «Landeskinder» (gemeint sind Personen, die aus dem Bundesland stammen) unterstützen, überzeugte nicht. Die Regelung differenzierte nicht nach der Zugehörigkeit zum Bundesland, sondern nach der Staatsangehörigkeit. Ob eine Bevorzugung von «Landeskindern» möglich wäre, musste das Bundesverfassungsgericht nicht entscheiden.

Zuletzt befasste sich das Bundesverfassungsgericht mit der Frage, ob finanzielle Erwägungen eine Ungleichbehandlung begründen können. Genügen Haushaltsmittel nicht, um das geplante Erziehungsgeld an alle Eltern auszuzahlen, müsse die Maßnahme gegebenenfalls eingeschränkt werden. Das Bundesverfassungsgericht betonte jedoch, «dass Berechtigte, die die Voraussetzungen eines Leistungsbezugs gleichermaßen erfüllen wie andere, nicht aufgrund sachfremder Differenzierung von der Leistung ausgeschlossen werden» dürfen. Mit anderen Worten: Finanzierungsschwierigkeiten können zwar der Anlass sein, staatliche Leistungen einzuschränken. Sie rechtfertigen es jedoch nicht, Personen willkürlich und ohne Sachgrund von der Leistung auszuschließen. Andernfalls verlöre der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG für Geldleistungen des Staates praktisch seine Bedeutung. Folglich konnten Finanzengpässe keine Differenzierung anhand der Staatsangehörigkeit rechtfertigen.

Mangels sachlichen Grundes für die Ungleichbehandlung anhand der Staatsangehörigkeit stellte das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit des Erziehungsgeldes in der geregelten Form fest. Es gab dem Gesetzgeber auf, innerhalb einer Frist neue Regelungen zu treffen.

Übertragung auf Babybegrüßungsgeld

Für das Babybegrüßungsgeld ergibt sich daraus folgendes Problem: Die Partei X hat keine Argumente für die Differenzierung anhand der Staatsangehörigkeit vorgetragen. Ohne Sachgrund wäre eine solche Differenzierung nach Art. 3 Abs. 1 GG in jedem Fall verfassungswidrig.

Die denkbaren Rechtfertigungsargumente der Partei X erschöpfen sich absehbar in solchen, die das Bundesverfassungsgericht bereits abgelehnt hat. Ein längerfristiger Aufenthalt, die Förderung von «Landeskindern» sowie die Möglichkeit zur Erwerbstätigkeit reichen allesamt nicht aus, um ein Anknüpfen an die Staatsangehörigkeit zu begründen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb für das Babybegrüßungsgeld andere verfassungsrechtliche Maßstäbe gelten sollten als für das bayerische Erziehungsgeld. Da die Partei X zudem keinen Bezug des Begrüßungsgeldes zur Erwerbstätigkeit darlegt, dürfte dieses Kriterium grundsätzlich nicht tragfähig sein.

Die Honorierung von Erziehungsleistungen hat schlicht keinen nachvollziehbaren Bezugspunkt zur Staatsangehörigkeit. Das Babybegrüßungsgeld würde in der geplanten Form deshalb wohl gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen und wäre demnach verfassungswidrig.

EU-rechtliche Probleme

Darüber hinaus kann die Anknüpfung an die deutsche Staatsangehörigkeit hinsichtlich des Europarechts problematisch sein. Insbesondere wenn nicht deutsche Unionsbürger*innen kein Babybegrüßungsgeld erhalten, wird die Regelung im Hinblick auf die Diskriminierungsverbote des EU-Rechts wohl kaum Bestand haben können. Je nach Aufenthaltstitel schützt das EU-Recht auch Personen ohne EU-Staatsangehörigkeit.